“Da lo mismo vivir en un municipio receptor de regalías que en uno que no cuente con ellas”
Alfredo Witschi-Cestari.
Las regalías son recursos públicos destinados a garantizar el desarrollo regional, sin embargo, estos recursos hoy son objeto de cuestionamientos y de una polémica reforma, en estos eventos confluyen diversas perspectivas, la controversia es debido a su mal manejo y a la concentración exclusiva en algunos territorios en detrimento de otros que no tienen acceso a los recursos, lo polémico es que las causas serán reforzadas con la aprobación de la reforma, porque se cambia el objeto que tiene la utilización de estos recursos, para el mejoramiento de la calidad de vida de la población pero no se cambia la cultura ni la estructura centralista.
Frente a esto temas vale la pena analizar y preguntar ¿son ciertas cada una de estas precariedades?, ¿han tratado de solucionarse efectivamente?, por ejemplo con el tema de la distribución, se tiene que: “no todos los municipios tienen el derecho a las regalías de una forma directa, pero si a participar en las de ellas en las proporciones que señale la ley “(Asamblea nacional constitucional, 1991), a partir de allí se adelanta el debate en torno al artículo 360 de la constitución. Se menciona que las regalías indirectas e impuestos, cubren casi la totalidad de los municipios en Colombia, esto demuestra que originalmente se dieron avances en la discusión sobre la distribución, pero la manera de acceder y sus montos no ha sido suficiente y los municipios siguen afrontando escasez no productores, transportadores o portuarios siguen en su crisis fiscal.
Al mismo tiempo la distribución de las regalías para la gran mayoría de municipios y departamentos mas conocidos como entes territoriales (ET) queda excluida con una sola forma de acceso dada por medio de: el Fondo Nacional de Regalías (FNR), simultáneamente es mínimo el porcentaje de ET que acceden de manera directa a estos recursos. Reforzando la anterior idea se ve como se aplica la distribución de las regalías indirectas: estas entidades solo pueden obtener este patrimonio estatal por decisión del FNR, los proyectos de los municipios quedan sujetos a la viabilidad emitida por el FNR, corriendo el riego de que les de un concepto favorable o no, donde tal concepto puede adquirir tintes políticos y no solamente técnicos, por lo tanto la entrega del capital para inversión tiene alta probabilidad de tener un bajo nivel acceso por parte de ET no productoras.
Otro argumento alrededor del tema de la equidad es decir igualdad en el ingreso de estos recursos no renovables a las ET, no se tiene en cuenta que la cantidad de explotación de recursos sea proporcional a lo que reciben las Entidades territoriales, esta fórmula seria correcta, porque entre mas extracción se produzca en la región, mayores deben ser los recursos a titulo regalía. No obstante el precedente es que: si el dinero de las regalías se utiliza para “cubrir las necesidades básicas insatisfechas NBI de la población en los sectores de salud, educación, agua potable y saneamiento básico” (Vicepresidencia de la Republica , 2006, pág. 84), entonces ¿Cómo lograr equilibrar esta distribución para que los recursos sean asignados en los territorios de acuerdo las más altas tasas de NBI tengan?, ¿podremos hablar en estas condiciones de equidad?
Las regalías son solo una parte de los recursos que desde lo nacional reciben los territorios por concepto de explotación recursos no renovables RNR, su destinación es específica y deben dirigirse a inversiones que cubran las necesidades humanas básicas y a la recuperación de los ambientes destruidos por cuenta de la intervención. No obstante la discusión no se debe centrar en tecnicismos y debe ubicarse mas bien en el hecho de que las ET reciban una alta o baja cantidad de regalías de acuerdo al grado de afectación de la actividad minera; también en la calidad de inversión al llegar ET pero no utilizando la medida de sanción como escusa para recentralizar, sino distribuyendo entre las ET de bajo acceso y así fortalecer la descentralización, vemos que: “En los departamentos y municipios cuyos ingresos provienen mayoritariamente de las regalías, no se han observado cambios significativos en las coberturas mínimas exigidas por el Decreto Nº 1747 de 1995, que se refieren a indicadores de calidad de vida como atención en salud a población pobre y vulnerable, educación básica (hasta noveno grado), acueducto y alcantarillado (zona urbana y rural) y mortalidad infantil” (DNP, 2008, pág. 4).
En este punto precisamente se inicia la discusión sobre el manejo que se le están dando a estos recursos desde lo territorial, ya que bien o mal, llegan a los territorios y estos fortalecen su autonomía fiscal, administrativa y política. No obstante lo que sucede realmente es que, existe una captación, por parte de actores políticos, quienes sin ningún reparo, invierten una parte de las regalías en proyectos “inútiles” y el resto, se desvían hacia a las arcas privadas, perdiéndose totalmente la orientación inicial a los cuales iban dirigidos estos recursos inicialmente, Lastimosamente los controles pertinentes no han contrarrestado de forma significativa “los excesos y los contrastes en los gastos y proyectos municipales financiados con regalías” (Gutiérrez Lemus, 2010, pág. 11).
Como se ha dicho los agentes dominantes que buscan la manera de sacar provecho particular de los recursos públicos, esto se evidencio a raíz de una denuncia realizada por el Ministro de Minas y Energía Ramiro Valencia en el 2001, el cual asegura que “en 14 años que lleva produciendo el campo de Caño Limón se le han girado al menos 2,7 billones de pesos a Arauca, los cuales no se reflejan en obras de inversión, todo esto se debe a la presencia del grupo en la zona y la relación que este puede tener con varias Empresas petroleras el cual existen indicios de que “tributaban un porcentaje a las organizaciones guerrilleras” (Gutiérrez Lemus, 2010), de manera que el pacto entre administradores de recursos públicos y agentes privados determina la cultura de la inversión de los recursos.
Ahora bien, el tema entra en la agenda del Gobierno nacional, que tiene la propuesta de “reformar la Constitución para modificar el reparto y la destinación de las regalías, pues se trata de recursos importantes: unos $5 billones por año en la actualidad, que podrían llegar a $10 billones en 2020” (Uprimny, 2010). Y continua: “La reforma pretende equilibrar la distribución de las regalías en todas las zonas del país con el fin de superar la miseria generada y así mismo superar la desigualdad existente, asegurando que estos recursos lleguen a todos los territorios y a los cuales se les dará énfasis para que se integren las regiones y con el fin de financiar proyectos que beneficien a las entidades territoriales a través de fondos de inversión tanto en ciencia y tecnología” indicó la Casa de Nariño en un boletín de prensa.
Por el contrario otros actores creen que: “se trata de una reforma constitucional para quitarle el manejo de las regalías a los municipios y departamentos y entregárselo al gobierno central (…) el Pueblo colombiano deja de recibir importantes recursos para su desarrollo” (Vaca, 2010). En contrate el proyecto oficial promovido mediante acto legislativo propende por la creación del Fondo de Competitividad Regional el cual “financiara proyectos que favorezcan las regiones, la distribución de los recursos dentro del nuevo sistema de regalías tendrán criterios para su distribución que beneficiara a todas las regiones del país; además, se preferirá la ejecución de grandes proyectos regionales”.
Si bien al escuchar la propuesta, esta resulta atractiva, encontramos que la solución no es representativa ni aporta al verdadero problema: la mala administración de recursos y su concentración concentración, solo representa la imposición de un Estado sobre los entes territoriales al querer manejar la totalidad del recurso por medio de Fondos como ya se venia dando, sin llegar a afectar las conductas que han dañado la intencionalidad del recurso y que no solo se presenta en el nivel territorial sino que también se presenta en el nivel central, es de conocimiento general que la corrupción permea toda la institucionalidad. El Sofisma resulta entonces en creer que esto soluciona la problemática de la malversación, al fin y al cabo son muchos mas los recursos que se manejan en estos niveles y no podríamos efectuar siempre como la gran solución, la recentralización de los recursos en detrimento de la autonómica territorial.
“De manera hábil el Gobierno nacional utiliza el argumento de la corrupción y los malos manejos de los recursos de las regalías, para ambientar ante la opinión pública nacional la necesidad de quitarle a las regiones petroleras y mineras el manejo de dichos recursos y transferirlo al control del Gobierno Central, como si allí se blindaran del flagelo de la corrupción. Para ver lo contradictorio de este argumento basta con ver las cifras de la Universidad Externado de Colombia, citadas por el zar anticorrupción Oscar Enrique Ortiz, en las que se revela que cada año se pierde por corrupción cerca de 4,0 billones de pesos del presupuesto nacional. Uno se preguntaría bueno y si hay tanta corrupción en el manejo de las regalías, ¿Cuántos alcaldes o gobernadores están condenados por este delito?” (Vaca, 2010).
El anterior argumento, demuestra como las regalías, ahora, objeto de reforma, se justifica bajo preceptos que realmente no dan cuenta de una seria realidad: la lucha tradicional por los recursos entre dominantes y dominados, entre ricos y pobres, entre administradores y administrados, entre el centro y la periferia y porque no entre elites regionales y centrales. Las regalías derivadas de la explotación minera definitivamente serán retiradas o reducidas, creyendo que así podrá eliminarse la corrupción que gira en torno a las ET. Los distintos Senadores que intervienen en los debates al igual que los mismos alcaldes y gobernadores, mencionan que existe un riesgo aun mayor, siendo este el de que las regalías recaudadas no cumplan con su función de ser redistribuidas a los ET ya que muy posiblemente sea la mejor opción para el gobierno nacional, cubrir el hueco fiscal, el servicio a la deuda y tal vez financiar el régimen político actual, optando por la que crean más prioritaria, aunque para los distintos ET, no sea así.
El debate político ha sido el escenario de fuertes enfrentamientos entre quienes buscan la manera de mantener la situación como se venía manejando y quienes buscan una mejor alternativa que la distribución inequitativa de las regalías mal utilizadas. No obstante “El criterio de distribución como en la actuar distribución se hará con base en los criterios de población, pobreza, eficiencia y equidad regional; Por supuesto en la propuesta de Acto legislativo se establece que en las zonas donde se explotan los recursos naturales tendrán una mayor participación en la distribución de los recursos de regalías” (Revista gobierno: Reforma Al Sistema De Regalías Pasa A Segunda Vuelta En El Congreso, 2010).
Este tipo de argumento desvía la verdadera intencionalidad, si los recursos fueran bien manejados no habría problemas, ni reformas, La ET estarían cumpliendo cabalmente con su objetivo, pero como los recursos han desviado de su finalidad, el gobierno busca apropiarse de estos recursos. El sentido constitucional se pierde al no cumplir con la función de desarrollo territorial y regional por el contrario cambiaria progresivamente su destinación y su sentido original, la reducción de recursos, la dificultad de acceso a ellos quedando sujetos a la cultura del proyecto para su obtención, se perdería gran parte de estos recursos por el principio de oportunidad, siendo el gran botín central, para subsanar obligaciones del nivel nacional.
Por otra parte hay quienes determinan que es clara su destinación normativa y que por eso no existe en realidad, dicho mal manejo: “Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos productores serán destinadas en el cien por ciento (100%) a inversión en proyectos prioritarios contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios. Mientras las entidades departamentales alcanzan coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado, la entidad departamental correspondiente deberá asignar por lo menos el cincuenta por ciento (50%) del total de sus regalías para esos propósitos” (ley 141 de 1994, art 14)
En contraste, la posibilidad sobre existencia de un control normativo no significa que este no debe completarse, con una efectiva vigilancia en la aplicación de los recursos, por esto las ET siguen presentando fenómenos como: “los departamentos de Arauca y Casanare cuentan con un índice de necesidades insatisfechas de 53.8% y 52,1% respectivamente, y reciben una asignación por habitante cinco veces mayor que la que percibe un habitante del Chocó, que presenta un índice de necesidades básicas insatisfechas del 80%”. (Auditora General de la República , 2008, pág. 32).
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Porcentaje de irregularidades reportadas en aplicación de
Fuente: Dirección de Regalías – DNP
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Para el año 2008 la cantidad de casos es alarmante como lo anuncia uno de los periódicos del país: “5800 expedientes de mal uso de regalías han recibido en 2008 los entes de control y la fiscalía (entrevista con la directora del DNP, El Tiempo, Febrero 24 de 2008)”; los políticos de estas entidades territoriales han venido invocando indignados las urgentes necesidades de sus regiones, la autonomía regional, y cómo necesitan millones para contrarrestar las consecuencias; que les caen cuando se descubre un yacimiento. “La experiencia nefasta en un asunto público de tanta significación, llevó al gobierno Santos Calderón a plantear un giro de ciento ochenta grados en la administración de esta renta fiscal. La inequidad en la asignación territorial de estos ingresos es una de las motivaciones de la reforma constitucional propuesta”. (Ronderos, 2010)
La propuesta oficial busca convertir las regalías en un instrumento de equilibrio regional y manejarlo mediante una nueva estructura orgánica como se enuncia “La idea del Gobierno de distribuir una parte de las regalías en varios fondos, con la propuesta gubernamental, para convertir este ingreso fiscal en una herramienta que equilibre el desarrollo regional, permita ahorrar en épocas de auge minero y energético, y propicie el avance en ciencia, tecnología e innovación, contempla la creación del Sistema General de Regalías y del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como de los Fondos de Competitividad Regional, de Compensación Regional y de Desarrollo Regional, así como la utilización del 10% del ingreso fiscal aludido para los campos científico y tecnológico” (Ronderos, 2010).
Sin embargo “Jurídicamente no es claro que sea necesario reformar la Constitución , pues parecería que basta con modificar las Leyes 141 y 756, que son las que regulan específicamente el reparto y la destinación de las regalías” (Uprimny, 2010). Y con este argumento son varias las anomalías que se presentan y se pretenden darle una salida distinta, por ejemplo es importante resaltar los mecanismos como el control social, pero la reforma que se plantea no tiene en cuenta tan importante labor que pueda ser desarrollada por la ciudadanía, en la defensa de sus recursos públicos sobre los entes territoriales, ya que al estar mas cerca de ellos, facilita la aplicación del control social, la reforma termina cuestionando el bajo nivel de control en el que no encontramos. “De otro lado, hoy todas las regalías están destinadas a los departamentos y municipios, vía regalías directas o vía FNR. Es cierto que el reparto es muy inicuo, pero existe el riesgo de que la reforma decida concentrar esos dineros en el ámbito nacional (por ejemplo, para financiar el alto déficit fiscal), lo cual sería un golpe financiero a la descentralización. Y es que aún no es siquiera claro cómo se repartirán los recursos” (Uprimny, 2010).
Es importante ver, la eliminación del papel tan importante, que cumplen los entes territoriales en el manejo de las regalías, esto mas que una pugna es una transición en la cual se defienden unas posiciones tanto del gobierno nacional, estipulado en el acto legislativo, en la propuesta de la reforma: se fundamenta en cuatro principios: 1) el ahorro para el futuro; 2) la equidad regional, social e intergeneracional; 3) la competitividad regional y 4) el buen gobierno”. Y por otra parte los entes territoriales, sobre todo los que mayores beneficios han recibido, son lo que sin duda no están dispuestos a perder las regalías: “los recursos que les van a quitar no tienen por destino las necesidades de los municipios pobres. Si así fuera no debería haber cientos de miles de millones guardados a cal y canto en el Fondo Nacional de Regalías (…) La suerte está echada: poco menos de una séptima parte de lo que actualmente les llega, recibirían los departamentos y municipios productores de ser aprobado el Acto Legislativo, lo que con absoluta seguridad los reducirá al infame papel del mendigos de su propia heredad (…) Gobierno Nacional que ni siquiera arregla las carreteras nacionales, mucho menos la de una vereda” (Meridiano 70 Arauca en el mundo, 2011).
CONCLUSIÓN
Es indispensable retomar el tema de la reforma a las regalías, la cual supone una importante vía de salvamento para el tema de las delicadas corruptelas de las cuales han sido objeto estos recursos públicos. Y esto también refiere a que la posibilidad de la implementación de la reforma, no es conveniente en todo sentido: afecta la autonomía de las ET y las regiones, van en contravía de un desarrollo municipal adecuado, ya que el tema de la centralización de estos recursos demuestra no es recomendable para el proceso. Además no favorece la inversión en territorios alejados que desde un nivel nacional no emprenden proyectos por pacerles insignificantes pero para cada nivel local son importantes para su desarrollo endógeno.
Finalmente el análisis de actores y el contexto en el que se está dando la aprobación de la reforma de las regalías, es un ambiente en el que ya fue aprobada en el congreso la ley de ordenamiento territorial, la cual define importantes pautas para que en Colombia se dé una adecuada descentralización, sin embargo con la reforma de las regalías vemos un progresivo recentralizamiento de los recursos públicos, que no solo por disminuirse progresivamente la cantidad de los recursos para los principales productores de regalías, sino que este dinero estará repartido en fondos, del nivel nacional, los que entregan las regalías indirectas, claro si es que existen buenos proyectos presentados por los entes territoriales para que “se hagan merecedores de estos recursos”.
BIBLIOGRAFIA
1. Asamblea nacional constitucional. (1991). Art 360 de la constitución de 1991. Bogotá.
2. Auditora General de la República. (2008). Las regalías en Colombia.
3. Congreso aprobó la Ley de Ordenamiento Territorial. (1 de junio de 2011). El Pais.com .
4. DNP. (2008). Propuestas para mejorar las regalías en Colombia.
5. Gutiérrez Lemus, J. (2010). Arauca: espacio, conflicto e institucionalidad” contenido en Análisis políticos N° 69.
6. Meridiano 70 Arauca en el mundo. (23 de Mayo de 2011). Obtenido de Paro cívico este 26 de mayo en el departamento de Arauca: http://www.meridiano70.net/?id=3966
7. Reforma Al Sistema De Regalías Pasa A Segunda Vuelta En El Congreso. (2010). Revista gobierno .
8. Ronderos, M. T. (11 de noviembre de 2010). El gol a la reforma de las regalías. El espectador .
9. Uprimny, R. (12 de octubre de 2010). El espectador .
10. Vaca, H. Y. (2010). Regalías reforma nefasta para las regiones petroleras y mineras.
11.Vicepresidencia de 
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